Son Güncelleme Tarihi 02.05.2006

MAYIS 2006-SAYI 51

 

Makale

2004 GENİŞLEMESİ SONRASINDA AVRUPA BİRLİĞİ’NDE
VERGİ REKABETİ VE SONUÇLARI

 

Dr. Emrah Ferhatoğlu*

 

I. GİRİŞ

Yabancı kambiyo düzenlemelerinin serbestleşmesi ve sermayenin uluslararası alandaki hareketliliğinin artması 1980’li ve 1990’lı yıllarda ülkelerin ekonomi ve maliye politikalarını yeniden gözden geçirmelerine neden olmuştur. Sermayenin uluslararası alanda dolaşım kabiliyetinin artması, dünya genelinde kaynak tahsisini iyileştirerek firmaların ve tüketicilerin daha düşük fiyattan daha çok seçenekle karşı karşıya kalmasına neden olmuştur. Sınır ötesi sermaye hareketlerinin artması, ülkelerin yabancı yatırımlar için cazip yatırım ortamı oluşturma çabalarının yoğunlaşması sonucunu doğurmuştur. Ülkeler, yabancı yatırımcıların ilgisini çekebilecek cazip vergi uygulamalarına yönelmişlerdir.

Avrupa Birliği’nin Mayıs 2004 genişlemesi, Birliğin vergi politikasını etkileyebilecek, belki de Avrupa Komisyonu’nun bu alandaki çalışmalarını da arka planda bırakacak bir gelişme olarak nitelendirilebilir. 10 yeni üye ülkenin[1] (AB-10) nispeten düşük ücret düzeyleri, nispeten yüksek emek piyasası esnekliği ve en önemlisi düşük vergi yükü gibi rekabet avantajlarına sahip olması, 15 eski Avrupa Birliği ülkesini (AB-15) tedirgin etmektedir.[2] Bu çalışmada uluslararası vergi rekabetinin odaklandığı konulardan biri olan kurumlar vergisi uygulamaları AB-10 ülkelerinin açısından inceleme konusu yapılacaktır.

 

II. VERGİ REKABETİ KAVRAMI VE UNSURLARI

Literatürde uluslararası vergi rekabeti, yerel idareler arasındaki vergi rekabetinin esaslarından hareketle açıklanmaktadır. Vergi rekabetinin tanımına ve unsurlarına yer verilecek olan bu başlık altında uluslararası vergi rekabeti ile birlikte kimi zaman yerel idareler arasındaki vergi rekabetinden de söz edilecektir.

 

A. Tanımı

Bireylerin çalıştığı, yatırım yaptığı; kurumların ise araştırma-geliştirme, üretim faaliyetleri ile faaliyet yerlerini serbestçe seçtiği küreselleşen ekonomik yapıda, bireylerin ve kurumların ekonomik faaliyetleri üzerinde vergi faktörü ile birlikte birçok ekonomik faktör etkili olabilir. Bu anlamda, uluslararası vergi rekabeti, bir ülkenin kendi sınırları içinde ekonomik faaliyetlerde bulunan birey ve kurumların seçimlerini etkileyen diğer ülkelerdeki vergi değişikliklerine karşılık vermesi olarak tanımlanabilir.

Başka bir ifadeyle uluslararası vergi rekabeti, ekonomik bütünleşme ve gittikçe artan finansal hareketliliğin sonucu olarak, ülkelerin sermaye hareketliliğini sağlamak ve şirketleri kendi piyasalarına çekmek için düşük vergi oranları uygulamasıyla rakiplerin vergi matrahlarında aşınmaya neden olmaları şeklinde tanımlanabilir.[3]

Vergi rekabetinin sonuçları açısından yapılan bir başka tanıma göre ise bir ülkenin bir ekonomik faaliyet üzerindeki vergilendirme yetkisinden o faaliyetin üzerindeki vergi yükünün diğer ülkelere göre düşük olacak ölçüde kısmen ya da tamamen vazgeçmesidir. Bu anlamda uluslararası vergi rekabeti, bir ekonomik faaliyeti ülkeye çekme ya da elde tutma çabası olarak tanımlanabilir.[4]

Başka bir tanıma göre ise “küreselleşme, vergi yükümlülerinin prodüktif faaliyetlerinin yerlerini düşük vergi yükü bulunan ekonomilere kaydırmasına olanak tanıdığından ülkelerin aşırı vergi toplamasına engel olmaktadır. Bu olgu aynı zamanda vergi rekabeti olarak da bilinir”.[5]

Bütün bu tanımların ışığında, uluslararası vergi rekabetini, farklı vergilendirme yetkisine sahip idarelerin yabancı sermaye çekebilmek, yerli sermayeyi ise kaçırmamak için cazip vergi hükümleri uygulamaları bakımından rekabet içerisinde bulunmaları şeklinde tanımlayabiliriz.

Federal devletler ve ekonomik entegrasyonlar düşünüldüğünde merkezileşme ve yerelleşme olgularıyla birlikte vergi rekabeti kavramını yatay vergi rekabeti ve dikey vergi rekabeti olmak üzere iki ayrı başlık altında ya da uygulama şekline ve ekonomik sonuçlarına göre yararlı ve zarar verici vergi rekabeti olarak incelenebilir.

 

B. Yatay ve Dikey Vergi Rekabeti

Yatay vergi rekabeti, aynı düzeyde olan iki veya daha fazla yerel idarenin veya bağımsız ülkenin hareketli vergi kaynağı (mobil tax base) üzerinden vergi almaları ve bunlardan birinin aldığı verginin, diğerinin vergi gelirlerini etkilemesi şeklinde açıklanabilir.^[6]

Literatürde aynı düzeydeki idareler arasındaki vergi rekabeti, üretim faktörlerinin, firmaların ve bireylerin bölgeler arasındaki hareketliliğine dayandırılmaktadır. Üretim faktörlerinin ve ekonomik birimlerin bu hareketliliği ise idareleri faaliyetlerinde daha etkin olmaya zorlarken, kaynakların yeniden tahsisi amacıyla toplanan vergilerin etkinliğini azaltabilmektedir.^[7]

Farklı yönetim kademeleri arasındaki vergi rekabeti olarak tanımlayabileceğimiz dikey vergi rekabeti, yatay vergi rekabetinin aksine sermayenin ve diğer üretim faktörlerinin bölgelerarası hareketliliğine dayanmamaktadır.^[8] Dikey vergi rekabeti, hem merkezi idarenin hem de yerel idarenin aynı vergi kaynağını birbirinden bağımsız olarak belirleyecekleri vergi oranıyla vergi kapsamına alma çabası olarak tanımlanabilir.

 

C. Yararlı ve Zarar Verici Vergi Rekabeti

Uluslararası vergi rekabeti, uygulama biçimine ve ekonomik sonuçlarına göre zarar verici vergi rekabeti (harmful tax competition) ve yararlı vergi rekabeti (beneficial tax competition) olmak üzere iki başlık altında incelenebilir. Uluslararası vergi rekabeti konusunda çalışmalar yürüten OECD ve Avrupa Birliği’nin yararlı ve zarar verici vergi rekabeti ile ilgili geliştirdikleri ölçütler birçok uluslararası kurum, kuruluş tarafından eleştirilmekte, yaklaşımları gelişmiş-yüksek vergi yüküne sahip ülkeler lehine taraflı bulunmaktadır.^[9]

Zarar verici vergi rekabeti, OECD tarafından yürütülen çalışmalarda sıkça vurgulanmakta, vergi rekabetinin “zarar verici” özellikleri daha çok bu çalışmalar kaynak gösterilerek ön plana çıkartılmaktadır.^[10] Uluslararası vergi rekabetinin kavramının zarar verici olduğu yolundaki vurguların kaynağını oluşturan OECD çalışmalarının hareket noktasını 1998 tarihli Zarar Verici Vergi Rekabeti Raporu oluşturmaktadır. 1998 tarihli raporun ilk adımları ise 1996 yılında OECD Maliye Bakanları toplantısında atılmıştır. Bu toplantıda OECD kuruluş anlaşmasında yer alan amaçların^[11] içinde “zarar verici” vergi rekabetinin saptırıcı etkilerine karşı önlemler geliştirilmesinin de bulunduğu kabul edilmiştir.

1998 tarihli OECD raporu vergi rekabetinin muhtemel olumsuz etkilerini de özetlemiştir. Buna göre uluslararası vergi rekabeti,

- Sermaye akımlarında sapmalara (vergi rekabetinin finansal sermaye akımları üzerinde doğrudan, reel yatırım akımları üzerinde ise dolaylı etkili olduğu da belirtilmiştir),

- Vergi sistemlerinin adil olmayan bir yapıya kavuşmasına,

- Vergi yükümlülerinin vergiye gönüllü uyumlarının zorlaşmasına,

- Vergilerin ve kamu harcamalarının miktar ve bileşiminin değişmesine,

- Vergi yükünün işgücü, servet ve tüketim gibi daha az hareketli vergi konularına kaymasına,

- Vergi yönetim maliyetlerinin artmasına neden olur.

Buna göre zarar verici vergi rekabeti, vergi oranlarının ve bunun karşılığında kamu malı üretim düzeyinin çok düşük olduğu, refah artışının ise ancak ilave kamu malı üretimi ile sağlanacağı durumu ifade eder.[12]

OECD’nin vergi rekabeti ile ilgili yaklaşımı serbest piyasa savunucuları ve aralarında Nobel ödüllü Milton Friedman ve James Buchanan’ın da bulunduğu bazı iktisatçılar tarafından eleştirilmektedir.^[13] Bu eleştiriler OECD’nin yaklaşımını, yüksek vergi yüküne sahip ülkeler arasında gelişmekte olan ülkelerin vergi yüklerinin yükselmesiyle sonuçlanacak bir vergi karteli kurma çabası olarak nitelendirmektedir. Eleştirilere göre, OECD bu yaklaşımıyla sermayenin uluslararası alanda dolaşımını engellemektedir.^[14]

Vergi rekabetinin yararlı olduğu görüşü daha çok kamu tercihi teorisi ile ilişkilendirilmiş çalışmalarda kendisini göstermektedir. Kamu tercihi teorisine göre, vergi rekabeti, toplumun refah düzeyini vergi rekabetinin olmadığı duruma göre yükseltmektedir.[15] Bunun nedeni ise, vergi rekabetinin bürokratların rant kollama (rent-seeking)[16] faaliyetlerini azaltması ve kamu kaynaklarının daha etkin kullanımını sağlamasıdır.[17]

 

III. AVRUPA BİRLİĞİ’NİN MAYIS 2004 GENİŞLEMESİ VE BİRLİK İÇİNDEKİ VERGİ REKABETİ

Avrupa Birliği, ekonomik entegrasyonlarda ortak vergi politikasının nasıl olması gerektiği ve yerel idareler arasındaki vergi rekabetinin bağımsız devletler arasındaki vergi rekabetine nasıl dönüştüğünün incelenmesi bakımından benzersiz bir örnek olarak kabul edilebilir. Özelleştirme dönemlerinin sona ermesi nedeniyle normale dönen büyüme oranlarının sürekliliğini doğrudan yabancı sermaye akımlarına bağlayan Birliğin yeni üyesi Orta ve Doğu Avrupa ülkeleri, nispeten düşük vergi yüklerini bunu gerçekleştirmede bir araç olarak kullanmaktadırlar.[18] Yeni üyelerin bu durumu, eski AB ülkelerinin vergi politikalarını rekabetçi olarak yeniden gözden geçirmelerine neden olmaktadır.[19]

Mayıs 2004 genişlemesi sonrasında AB’deki vergi rekabetinin gelişimi farklı vergi göstergelerinden hareketle inceleme konu yapılacaktır.

 

A. Avrupa Birliği’nde Genel Vergi Yükünün Seyri

1965-2003 döneminde AB-15 ülkelerinde ortalama vergi yükü %27,9’dan %40,6’e yükselmiş, ortalama vergi yükü ise %37,5 olarak gerçekleşmiştir. 1995-2003 döneminde, Mayıs 2004’te birliğe katılan 10 yeni ülke ile 15 eski birlik üyesi ülkenin vergi yüklerinin karşılaştırıldığında AB-10 ülkelerinin ortalama vergi yükünün AB-15 ülkelerinin 3,7 puan altına, %33,8 olarak gerçekleştiği görülmektedir.[20] AB-10 ülkelerinin AB-15 ülkelerine göre düşük vergi yüküne sahip olmaları Birliğin önümüzdeki yıllarda vergi rekabetine yönelik daha belirgin politikalar sürdüreceği izlenimini vermektedir.

1995-2003 dönemi dikkate alındığında AB-10 ülkelerini vergi yüklerinin AB-15 ülkelerinin vergi yüklerine yakınlıkları bakımından iki gruba ayırabiliriz. AB-10 ülkelerinden Macaristan, Polonya ve Slovenya (sırasıyla ortalama vergi yükleri %39,6, %36,7 ve %39,3) %41,0 olan AB-15 ortama vergi yükü değerine en yakın ülkelerdir. Bununla beraber, Litvanya %29,7 ve Malta %28,7 ortalama vergi yükleri ile AB-15 ortalamasının yaklaşık 10 puan altında olan ülkelerdir.

 

Tablo 1: Avrupa Birliği’nde Vergi Yükü (1965-2003)